© Центр Морского Права
http://www.sea-law.ru/index.php?Itemid= ... &task=viewКонтинентальный шельф России в Арктике: перспективы расширения
А.Л. Колодкин, Судья Международного Трибунала ООН по морскому праву,
Главный научный сотрудник Института государства и права РАН,
Президент Российских Ассоциаций международного морского права и международного права,
Заслуженный деятель науки России,
доктор юридических наук, профессор
2 августа 2007 г. российский государственный флаг был установлен на Северном полюсе, на дне Северного Ледовитого океана.
Событие поистине знаковое. В рамках научной экспедиции «Арктика-2007» научно-исследовательское судно «Академик Федоров» совершило плавание в высокоширотную Арктику и впервые в истории был осуществлен уникальный эксперимент – два батискафа с учеными-исследователями на борту спустились на рекордную глубину - 4261 м. Одной из главных целей экспедиции было получение образцов глубинного грунта, которые должны послужить окончательным аргументом в пользу доказательства, что район хребта Ломоносова является продолжением Сибирской континентальной платформы и соответственно именно Россия имеет исключительные права в отношении имеющихся там запасов полезных ископаемых.
Если это будет доказано, то площадь российского континентального шельфа увеличится на 1,2 млн. кв. км. Кроме того следует учитывать тот факт, что именно в этом районе сконцентрировано около двух третей всех углеводородных запасов Северного Ледовитого океана.
Министр иностранных дел Канады по-своему поставил под вопрос легитимность действий российской экспедиции: «Это не XV век, нельзя идти по миру и просто устанавливать флаги и заявлять, что претендуете на эту территорию». Поясним, не одно из российских официальных лиц не назвывало российский флаг на Северном полюсе правовым основанием изменения статуса морского дна в данном районе или свидетельством эффективной оккупации. Заметим, экспедиция, покорившая, например, Эверест, устанавливает там свой флаг и не ставит при этом под сомнение суверенитет Китая над горной вершиной. Также канадские и американские официальные лица не поводят различия между двумя видами пространств: территорией, на которую распространяется суверенитет, и пространством, в отношении которого государство осуществляет суверенные права и юрисдикцию.
Разобраться в сложившейся ситуации возможно только привлекая механизм международного права. В наши дни на планете Земля осталось единственное пространство, которое может быть подвергнуто национальному присвоению. Это дно Мирового океана. В зависимости от правового статуса дно морей и океанов делятся на два вида пространств: международный район морского дна – глубоководное морское дно и континентальный шельф прибрежных государств.
Континентальный шельф не входит в состав территории государств, на него не распространяется суверенитет. Прибрежное государство не вправе им полностью распоряжаться – передать другой стране, продать, как Аляску, подарить.
Сегодняшний интерес к континентальному шельфу вызван в первую очередь исключительными правами на огромные запасы углеводородного сырья, которые способны эффективно обеспечивать энергетическую безопасность государства.
До начала XX века морское дно рассматривалось исключительно в рамках res nullius, или Международного района. Не делалось четких различий между континентальным шельфом и подводным дном морей и океанов. Прибрежного государство распространяло свой суверенитет на морскоt дно лишь в пределах трехмильной зоны территориального моря. С начала ХХ века государства начали устанавливать свои суверенные права относительно живых организмов – «сидящих видов» на морском дне и права контроля над участниками морского дна, имеющими стратегическое значение. Стремительное развитие науки и техники усилило интерес государств к ресурсам дна за пределами территориальных морей.
Авторство терминала «континентальный шельф» принадлежит шотландскому ученому-геологу Хью Роберту Миллу.
Первым актом, наиболее полно обосновавшим притязания государства на континентальный шельф, явилась прокламация Президента США Г.Трумэна от 28 сентября 1945 года. Президент США провозгласил, что естественные богатства поверхности и недр континентального шельфа, находятся под водами открытого моря, но прилегающего к берегам США, принадлежат США и подчиняются юрисдикции и контролю со стороны США. Сама прокламация не давала четкого определения понятия «континентальный шельф». Пробел был заполнен в пресс-релизе Белого дома США, сопровождающего прокламацию. Отмечалось? что континентальным шельфом считается затопленная земля, прилегающая к берегу и покрытая водой глубиной не более 200 м.
Определение понятия «континентальный шельф» появилось лишь в 1949 году. Один из основоположников морской геологии американцев Ф.П. Шепард предложил считать шельфом «мелководные платформы и площадки террас, окаймляющие большую часть материков и имеющие сравнительно резкий перегиб поперечного профиля, определяющий переход к континентальному склону». Этот перегиб был назван им «обрыв шельфа». Современная геологическая наука характеризует «континентальный шельф», как «материковую отмель», выровненную часть подводной окраины материка, примыкающего к суше и характеризующуюся общим с ней геологическим строением. Морское дно является непосредственным продолжением суши, простирающей от береговой линии, до резвого обрыва на большие глубины.
Прокламация Трумэна не только не вызвала протеста международного сообщества, но стала отправным пунктом для развития новой обычной нормы международного права. Большинство внутренних актов, принятых другими государствами в 1945-1957 годах, в той или иной форме основывались на доводах, провозглашенных в вышеупомянутой прокламации. Однако в этих актах не был установлен единообразный объем прав на континентальный шельф. Поэтому эти односторонние акты не могли создать новую норму международного права.
Комиссия международного права ООН (КМП) приступила в начале 1950-х годов формулированию проекта статей будущего международного акта о континентальном шельфе, касаясь вопроса о природе и юридической основе суверенных прав прибрежных государств в отношении его континентального шельфа в целях разведки и разработки его естественных богатств.
В обоснование суверенных прав прибрежных государств на шельф КМП заявила: «После того, как морское дно и его недра стали предметом активного интереса государств, имеющих в виду разведку и разработку их богатств нельзя уже рассматривать их (дно и недра. –А.Л.) как res nullius, то есть такие, которые могут принадлежать первому, кто ими завладевает». Первоначальный подход КМП вызвал озабоченность прибрежных государств, поскольку принадлежность шельфа ставилось в зависимости от оккупации и возможности эффективной разработки его естественных богатств, не учитывая географический критерий принадлежности шельфа государству.
С учетом вышеизложенных замечаний в 1956 году Комиссия ООН выработало новое определение континентального шельфа, основанное на двух концепциях: 1) концепция континентального шельфа как естественное подводное продолжение материковой территории прибрежного государства (далее – концепция продолжения); 2) концепция, в соответствии с которой прибрежное государство может предъявлять права на тот район шельфа, который находится вблизи, прилегает (примыкает) к его берегам или расположен за пределами его территориального моря (далее – концепция прилегания). В определении указывается критерий 200-метровой глубины в качестве первого предела шельфа. На такой глубине, как правило, заканчиваются континентальные шельфы в геологическом смысле и начинаются материковый склон, резко обрывающийся на большие глубины.
В результате на Первой Конференции ООН по морскому праву в 1958 году была принята Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 года (Конвенция 1958 г.), в которой впервые было дано четкое определение понятия «континентальный шельф». Конвенция отказалась от предложения Великобритании и Нидерландов использовать вместо термина «континентальный шельф» выражение «подводные районы» и согласилась с определением шельфа, рекомендованным КМП. По предложению Филиппин, определение включало указание на то, что оно применяется и к островам. Статья 1 конвенции относит к шельфу поверхность и недра морского дна в районах, примыкающих к берегу континента или острова, но находящихся вне зоны территориальных вод до глубины 200 метров или же за этим пределом до того места, до которого глубина позволяет разработку.
У геологической науки конца 1950-х годов отсутствовала возможность исследовать шельф глубоководных районов и установить внешнюю границу подводных районов морского дна, на которые распространяется юрисдикция прибрежного государства. В силу этих причин в основу международно-правового определения континентального шельфа положены геологические критерии: привыкаемость к материку, глубинный параметр – 200-метровая изобата ( линия равных глубин) и принцип эксплуатабельности, на основании которого прибрежное государство может вести разработку естественных богатств и за пределами 200-метровой изобаты.
Однако уже в Резолюции Генеральной Ассамблеии ООН №2474 (ХХIV) была выражена озабоченность, что определение континентального шельфа, содержащееся в Конвенции 1958 года, не устанавливает достаточно четко границ района, в отношении которого прибрежное государство осуществляет суверенные права разработки ресурсов.
К моменту начала работы Третьей Конвенции ООН по морскому праву, проходившей в 1973-1982 годах, международное сообщество подошло с твердым намерением учесть новейшие технические достижения и изменения в практике регулирования деятельности государств на шельфе. Необходимо было установить четкий дистанционный предел шельфа и определить правовой статус морского дна и его недр за пределами национальной юрисдикции, то есть за пределами шельфа.
Одним из значительных достижений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. следует считать положение о принадлежности прав прибрежного государства на континентальном шельфе ipso facto независимо от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об том заявления. Права прибрежного государства на ресурсы шельфа следует независимо от их провозглашения прибрежным государством. Данная конвенция базируется на решении Международного суда ООН по делу о континентальном шельфе в Северном море в 1969 году. В итоге в нормах Конвенции 1982 года был отражен критерий естественного продолжения независимо от геологической составляющей подводной окраины. Прибрежному государству принадлежит эксклюзивное право на 200 морских миль континентального шельфа, отсчитываемых от берега или других исходных линий. Это международная обычно-правовая норма. Если государство само не использует совой шельф, без его согласия это не может делать ни одно другое государство.
Современное определение континентального шельфа содержится в Конвенции 1982 года (ст. 76), в соответствии с которым континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.
Таким образом, проведено четкое различие в геологическом и юридическом подходах к определению континентального шельфа. Основанное на критерии дистанции, международно-правовое определение континентального шельфа в настоящее время значительно шире геологического, поскольку, помимо самого шельфа, включает и другие районы морского дна, не являющиеся шельфом в геологическом смысле, и независимо от критерия эксплуатабельности.
Очень важно, что Конвенция 1982 года вводит критерий дистанции, позволяющий прибрежному государству, у которого континентальный шельф отсутствует в физическом смысле, так как берег резко обрывается, распространять суверенные права на 200 миль. Такая ситуация характерна для Перу, Чили, Эквадора и российских Курильских островов. Профессор П.Бирни (Лондон) справедливо считает, что в Конвенции ООН содержится «новое определение шельфа, которое для каждого прибрежного государства включая 200-мильный район морского дна независимо от факта существования какого-либо естественного продолжения континентальной территории». Все государства сейчас имеют 200-мильные шельфы независимо от того, существует ли территориальная непрерывность или нет.
Таково, в данном случае, значение международного права и его ведущая роль в защите интересов прибрежных государств, включая Россию.
Развитие международного морского права не остановилось после вступления в силу 16 ноября 1994 года Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., которая предоставляет прибрежным государствам возможность увеличить пространства континентального шельфа за пределы существующих ipso facto 200 миль. Однако Конвенция 1982 года в отличие от Конвенции 1958 года ограничивает претензии прибрежного государства дистанционным максимумом в 350 морских миль, или 100 милями от изобаты 2500 м.
Конвенция ООН предусматривает в ст. 76 механизм расширения континентального шельфа прибрежного государства за пределы 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (конвенционный механизм, или механизм ст. 76). При этом должен соблюдаться ряд условий: 1) государство является участником Конвенции 1982 года; 2) внешняя граница континентального шельфа за пределами 200 миль устанавливается на основе рекомендаций Комиссии по границам континентального шельфа (Комиссия); 3) соответствие заявляемой внешней границы континентального шельфа геологическим и гидрографическим параметрам, ст. 76; 4) расширение континентального шельфа не должно наносить ущерба делимитации со смежными государствами.
Развитие института континентального шельфа после вступления в силу Конвенции ООН неразрывно связано с деятельностью Комиссии ООН по границам континентального шельфа. Роль комиссии оценивается до сих пор неоднозначно. По нашему мнению, цель ее создания – предотвращать посягательства государств на ресурсы Международного района морского дна, принадлежащие всему человечеству. Учитывая достаточную изученность шельфа, сложность определения толщины остаточных пород, а также внешнего предела континентального склона и желая предотвратить возможности присвоения под видом континентального шельфа пространств Района, Третья Конвенция ООН по морскому праву пошла по пути создания специального контрольного и консультативного органа – Комиссии по границам континентального шельфа.
Создание данного функционального органа системы ООН предусмотрено для предотвращения разногласий между прибрежными государствами и для учета интересов, как отдельных государств, так и всего международного сообщества.
Правовой основной деятельности Комиссии является ст. 76, которая предусматривает сложную комбинацию четко сформулированных способов определения внешней границы шельфа, и Приложение II к Конвенции 1982 года. Процедурными документами являются: Правила процедуры Комиссии, принятые в сентябре 1998 года, и Внутренняя процедура подкомиссии Комиссии 2001 года. На пятой сессии 13 мая 1999 года было принято научно-техническое руководство Комиссии (Руководство). Документ стал первым детализированным актом толкования ст. 76. На основании Руководства оказывается помощь прибрежным государствам при подготовке представлений и даются консультации в ходе подготовки требуемых от них данных. Руководство позволяет Комиссии при осуществлении своих функций иметь четкие научно-технические ориентиры при рассмотрении Представлений и при подготовке своих рекомендаций. Это связано с тем, что знание о природе континентальных платформ значительно выросли за два последних десятилетия.
При всей сложности оценок деятельности данного органа его роль сводится лишь к выдаче рекомендаций в соответствии с п. 8 ст. 76. Внешние пределы континентального шельфа прибрежного государства будут окончательными и обязательными для всех, только если они установлены на основе рекомендаций Комиссии. Рекомендации принимаются двумя третями голосов. Всего 21 член – представители государств – участников Конвенции 1982 года.
В десятилетний срок после вступления в силу для конкретного государства Конвенции ООН или после 13 мая 1999 года последнее направляет в Комиссию Представление о предполагаемых границах своего континентального шельфа за пределами 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. К Представлению прилагаются конкретные данные о такой границе наряду с дополнительными научно-техническими данными.
При выполнении своих функций, то есть для выработки рекомендаций государству-заявителю, Комиссия устанавливает соответствие двух критериев: критерия дистанции и критерия принадлежности морского дна положениям ст. 76 (критерий принадлежности). Деятельность Комиссии сводится к проверке соответствия заявленной дистанции в Представлении прибрежного государства геологическим и геоморфологическим критериям принадлежности пространств морского дна положениям ст. 76 Конвенции 1982 года. Прибрежное государство при своем обращении вправе использовать такую комбинацию ограничительных и формульных линий построения, которая максимальным образом способствует увеличению ее континентального шельфа.
Российская Федерация стала первым государством, которое обратилось к механизму ст. 76. Через Министерство иностранных дел РФ в Комиссию был представлен пакет материалов, полученных в ходе выполнения региональных геолого-физических исследований в Северном Ледовитом океане и систематизированных с учетом требований Научно-технического руководства Комиссии.
Официальное название документа, который российская пресса называет «заявкой», - это «Представление РФ в соответствии с пунктом 8 статьи 76 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года». Секретариат ООН 20 декабря 2001 года зарегистрировал Представление Российской Федерации с прилагаемыми географическими координатами точек, определяющими границы континентального шельфа в Северном Ледовитом и Тихом океанах за пределами 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Конвенционный механизм позволяет Российской Федерации претендовать на расширенную шельфовую зону Арктики, вплоть до Северного полюса, а также на анклав континентального шельфа за пределами 200 миль в Охотском море.
Актуальность вопроса определения внешней границы континентального шельфа Российской Федерации отражена в Федеральной целевой программе «Мировой океан», утвержденной Постановлением Правительства РФ №919 от 10 августа 1998 года.
Права Российской Федерации как государства-продолжателя СССР на районы Арктики, прилегающие к ее побережью, закреплялись различными нормативными актами.
Первым документом, определяющим статус земель и островов, расположенных в российской арктической зоне, прилегающей к побережью России, явилась нота МИД Российской империи от 20 сентября 1916 года. В ноте содержалось положение о включении в состав территории России обширных местностей, расположенных вдоль северного побережья Сибири, открытых капитаном Б.А. Вилькицким. В состав территории России включались также все острова, составляющие продолжение на север Сибирского континентального плоскогорья, и острова, расположенные вблизи европейского побережья России.
В меморандуме Народного комиссариата иностранных дел СССР от 4 ноября 1924 года, направленного наркомом Г.В. Чичериным всем государствам, СССР подтвердил положения ноты 1916 года о принадлежности РСФСР всех вышеуказанных земель и островов. Правительство СССР подчеркнуло при этом, что «вышеуказанные острова и земли, лежащие в водах, омывающих северное побережье Сибири, расположены к западу от линии, в силу вашингтонской конвенции между Россией и Соединенными Штатами Америки от 18(30) марта 1867 года определяющей границу, на запад от которой США обязались не предъявлять никаких требований».
Окончательно данный вопрос был решен в Постановлении Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» от 15 апреля 1926 года, в котором территорией СССР провозглашались все «как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова», расположенные в Северном Ледовитом океане до Северного полюса в пределах между меридианами 32°04'35" восточной долготы и 168°49'30" западной долготы. Исключение было установлено для восточных островов архипелага Шпицберген, лежащих между 32 и 35° восточной долготы. Общая площадь полярных владений СССР составила 5,842 млн. кв. км. В своем заявлении от 17 апреля 1926 года управляющий делами Совета Народных Комиссаров СССР Н.П. Горбунов подтвердил распространение суверенитета страны на эти острова и земли.
После распада СССР права Российской Федерации в арктических пространствах закреплены в Конституции РФ, Законе РФ «О государственной границе Российской Федерации» 1993 года, Федеральном законе «О континентальном шельфе» 1995 года и Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» 1998 года.
В настоящее время в Государственной Думе России, в Комитете по делам Севера и малочисленных народов, готовится проект закона «Об Арктической зоне». В Морской доктрине России на период до 2020 года, утвержденной указом Президента Российской Федерации 27 июля 2001 года, одной из целей национальной морской политики признается реализация и защита суверенных прав на континентальном шельфе Российской Федерации по разведке и разработке его ресурсов.
Заметим, что первое государство, отразившее на географических картах свое присутствие в этом регионе, - это Канада (1904 г.). 27 июня 1925 года Канада приняла закон о Северо-Западных территориях, который запрещал в районе какую-либо иностранную деятельность. В 1970 году - закон, касающийся предотвращения загрязнения этого региона и распространивший для этой цели юрисдикцию Канады до 100 миль. Вряд ли соответствует международному праву одно из последних заявлений премьер-министра Канады о том, что последняя распространяет суверенитет на Арктику, включая как острова и земли, так и морские пространства. В то же время всем известно, что морские пространства Арктики, хотя и отличаются от других морей и океанов более строгим подходом к режиму со стороны прибрежных государств в соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 года, однако права на них остаются под действием общепризнанных принципов и норм международного права, и в первую очередь вышеназванной Конвенции ООН.
Совокупная площадь морского дна, на которое распространяются Представления, составляет 1,2 млн. кв. км. Представление России рассмотрено на 11-й сессии Комиссии в апреле 2002 года. Рекомендации не были получены. Рассмотрение отложено до получения дополнительной необходимой научной информации. Комиссия сделала следующие замечания:
1. Проблема геологической природы, двух подводных поднятий в Северном Ледовитом океане - хребта Ломоносова и поднятия Менделеева. Необходимы дополнительные данные геолого-геофизических исследований, подтверждающие континентальную природу и структурную связь поднятий с прилегающим шельфом.
2. Отсутствие первичной информации о рельефе арктического дна. Без фактических батиметрических материалов в виде координат и оцифрованных значений невозможно оценить точность построения внешней границы континентального шельфа. Но данная информация предоставлена не была, так как в соответствии с российским стандартом, связанным с оборонными интересами в Арктике, данная информация является секретной.
3. В геологической науке отсутствует единое понимание относительно происхождения хребта Менделеева.
Следовательно, Российской Федерации понадобились дополнительные исследования в Арктике, в рамках которых государственное научно-исследовательское судно «Академик Федоров» летом 2007 года совершило плавание в высокоширотную Арктику. Установление флага на дне Северного Ледовитого океана не является свидетельством эффективной оккупации. Флаг на дне океана - символический жест российской экспедиции, подтверждающий выполнение обязательств перед Комиссией ООН по границам континентального шельфа о поиске дополнительных доказательств в подкрепление своих притязаний.
... в Постановлении Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» от 15 апреля 1926 года, в котором территорией СССР провозглашались все 
